Inzet bestuurlijke ruimte: overwegingen en observaties

Dit artikel is verschenen in april editie van PensioenMagazine.

Een onderwerp dat in de transitie naar het nieuwe stelsel een steeds prominentere rol is gaan spelen, maar tegelijkertijd weinig besproken is – bijvoorbeeld in het intensieve wetgevingsproces – is de inzet van bestuurlijke ruimte. Fondsen kunnen de bestuurlijke ruimte gebruiken om de evenwichtigheid van de transitie te vergroten, door verschuivingen toe te passen ten opzichte van de uitkomsten van de reguliere invaarmethodieken.

In dit artikel licht ik om te beginnen toe wat bedoeld wordt met de inzet van bestuurlijke ruimte, en schets ik welke ruimte de wet biedt. Daarna, en vooral, ga ik in op de verschillende toepassingen die in de praktijk voorkomen, waarbij ik ook de gevolgen voor de timing in de vaststelling en de communicatie aan de orde laat komen.

Totstandkoming van de bestuurlijke ruimte in het wetgevingsproces

De benaming ‘inzet bestuurlijke ruimte’ is niet rechtstreeks uit wetgeving afkomstig, en sterker nog: de geboden ruimte is pas laat in het wetgevingsproces ontstaan, namelijk in de derde nota van wijziging. In Kamerbrieven van 6 oktober en 17 oktober 2022 (36067 nr. 29 en 41) kondigde toenmalig minister Carola Schouten de wijzigingen aan, waarmee het huidige artikel 150o van de Pensioenwet (PW) ontstond: ‘Grenzen aanwenden vermogen bij collectieve waardeoverdracht’. Op basis van een aangenomen amendement van de Kamerleden Palland en Maatoug (36067 nr. 164) werd daaraan nog lid 6 van artikel 150n PW, veelal het meest beperkende lid, toegevoegd. Vanwege de relevantie ervan haal ik dat artikel in zijn geheel aan:

“Bij toepassing van de standaardmethode kan een pensioenfonds met een dekkingsgraad waarbij de technische voorzieningen voor meer dan 110% door waarden worden gedekt, na toepassing van de standaardregel afwijken van de uitkomsten mits de waarde van de pensioenaanspraak of het pensioenrecht van iedere deelnemer, gewezen deelnemer, andere aanspraakgerechtigde of pensioengerechtigde tenminste 95% bedraagt van de uitkomst van de standaardregel, na de initiële vulling van een solidariteitsreserve, een risicodelingsreserve of een compensatiedepot. Bij dekkingsgraden tussen 105% en 110% mag 5% van het vermogen verschoven worden, mits deze verschuiving bijdraagt aan de evenwichtigheid van de transitie.”

De inmiddels gewezen Kamerleden droegen dit voorstel aan als verruiming van de regels voor gebruik van de standaardmethode, zodanig dat deze ook voor fondsen met hogere dekkingsgraden bruikbaar zou worden. Dat is realiteit geworden: fondsen hebben nu (doorgaans aanzienlijk) hogere dekkingsgraden dan in de tijd waarin dit amendement aan de orde kwam, en fondsen gebruiken vrijwel allemaal, zo niet allemaal, de standaardmethode. De minister gaf in het debat op 15 december 2022 in haar reactie, waarin ze het amendement oordeel Kamer liet, het volgende aan:

“Ik noem dat in de wandelgangen altijd "de standaardmethode plus". We moeten ons er wel even goed van bewust zijn dat het amendement, zoals het nu geformuleerd is, ruimte geeft voor wat meer open keuzes — laat ik het zo zeggen — over de toedeling van de middelen die er zijn en die later eventueel nog aan de inhaalindexatie kunnen worden besteed.”

Die vermoede, en wellicht beoogde, benutting van wat later de bestuurlijke ruimte is gaan heten, is in de praktijk maar één voorbeeld ervan gebleken. Vaker blijkt het voor te komen dat de ruimte niet (zoals in geval van gebruik voor inhaalindexatie het geval zou zijn) voor oudere deelnemers, maar juist voor jongeren wordt ingezet. Op grond van artikel 150o lid 2 PW, tot stand gekomen in de voornoemde derde nota van wijziging, zou het meegeven van de technische voorziening – indien lager dan 95% van de uitkomst van de standaardregel, hetgeen bij hogere dekkingsgraden doorgaans het geval is – de ondergrens zijn geweest, maar wel met dien verstande dat de wetgeving in die fase nog niet toestond om af te wijken van de uitkomsten van de standaardregel, anders dan om gelijke aanpassingen voor gepensioneerden te realiseren.

Terzijde merk ikoverigens nog op dat de definities in de artikelen die de grenzen voor het aanwenden bepalen niet eenduidig zijn. Zo is onduidelijk of onder dekkingsgraad de dekkingsgraad wordt verstaan waarin de collectieve voorzieningen op FTK-basis zijn gewaardeerd (zoals impliciet of expliciet vaak als basis is gebruikt in de invaartabellen zoals opgenomen in transitieplannen), of waarin dat op WTP-basis gebeurt (zoals op grond van verslagleggingsbeginselen meer voor de hand ligt).

Bovendien is onduidelijk aan welke technische voorzieningen wordt gerefereerd. Bedoeld zou moeten zijn de netto technische voorziening op geslachtsneutrale basis, maar het ware volledigheidshalve goed geweest als dat in wetgeving zou zijn geëxpliciteerd. Relevant is verder nog dat de ondergrens – afgaande op de bewoording van de wetstekst – in termen van voorzieningshoogte op het niveau van het recht of de aanspraak van kracht is, terwijl het amendement dat heeft geleid tot lid 6 van artikel 150n PW een begrenzing op deelnemersniveau – dat wil zeggen geaggregeerd over de verschillende rechten en aanspraken – heeft geïntroduceerd, zo is althans (op basis van de wettelijke uitwerking van de standaardregel in de Regeling Pensioenwet) de gangbare interpretatie ervan.

Nu pensioenfondsen zonder uitzondering dekkingsgraden hebben die ruim boven de 105% en 110% liggen, is bij het gebruik van bestuurlijke ruimte de 95%-bepaling doorgaans bepalend. Toch moeten fondsen waarvoor het transitiemoment nog in de toekomst ligt ook rekening houden met de mogelijkheid van dalende dekkingsgraden. Daarbij geldt dat de bestuurlijke ruimte die 150n lid 6 en 150o lid 2 PW bieden wordt beperkt bij dekkingsgraden lager dan 110% en 105%, en zelfs geheel komt te vervallen bij dekkingsgraden onder de 100%. Dat de term dekkingsgraad ondergedefinieerd is, wordt in dat geval extra pregnant. Mij lijkt niet uit te sluiten dat een kortingsmaatregel tot de invaardekkingsgraad (waarvoor de wettelijke basis, zowel met als zonder toepassing van het transitie-FTK, niet is uitgewerkt), door te voeren op basis van de financiële positie direct voorafgaand aan het transitiemoment, ertoe kan leiden dat de dekkingsgraad alsnog voldoende hoog wordt en daarmee kwalificeert om gebruik te mogen maken van de bestuurlijke ruimte. Of dat is wat de wetgever heeft beoogd is een tweede.

De bestuurlijke ruimte wordt verder beperkt door lid 3 van artikel 150o PW, dat eveneens in de derde wijzigingsnota is ontstaan en bepaalt dat geen deelnemer minder dan de technische voorziening mee kan krijgen als een andere deelnemer (buiten de eventuele compensatie vanwege afschaffing doorsneesystematiek) meer dan de voorziening als persoonlijk pensioenvermogen toebedeeld krijgt. Voor de toepassing van deze bepaling is de definitie van ‘technische voorziening’ des te belangrijker.

Gebruik bestuurlijke ruimte in de praktijk

Het is moeilijk te bedenken hoe evenwichtige transities vormgegeven hadden moeten worden als de bestuurlijke ruimte niet op de valreep van de behandeling in de Tweede Kamer onderdeel was geworden van het wetsvoorstel. Alle pensioenfondsen die tot dusverre zijn ingevaren hebben gebruik gemaakt, en moeten maken, van de geboden ruimte. Ik onderscheid in deze paragraaf drie categorieën: ten eerste de sturing op transitie-effecten (doorgaans primair beschouwd in termen van nettoprofijt), ten tweede de behandeling van bijzondere pensioensoorten en het voorkomen van onwenselijke consequenties, en ten derde de min of meer administratieve aangelegenheden.

Sturing op transitie-effecten

Deze categorie is te beschouwen als hetgeen was beoogd bij het bieden van bestuurlijke ruimte, en is in omvang van de effectieve benutting van de geboden ruimte dan ook verreweg de meest omvangrijke. Ik ga achtereenvolgens in op een viertal varianten. Alle vier komen deze varianten in de eerste plaats neer op het verbeteren van de transitie-effecten voor bepaalde groepen. Zodoende komt in al deze varianten ook de vraag aan de orde hoe deze verbetering te financieren. Dat kan gebeuren door iedereen (inclusief de deelnemers voor wie de uitkomsten in enig opzicht worden verbeterd) bij te laten dragen, maar het kan ook zo zijn dat met name de deelnemers voor wie de uitkomsten het meest gunstig zijn bijdragen.

• Inhaalindexatie

Bij toepassing van de standaardregel vindt de toebedeling van het aanwezige beschikbare vermogen plaats op basis van opgebouwde rechten en aanspraken en de daaruit voortvloeiende kasstromen. Opgelopen achterstanden in indexatie, en verschillen daarin, komen daarin niet tot uiting. Toch vertegenwoordigen achterstanden in indexatie wel degelijk een waarde, zij het (vanwege de beperkte ruimte tot toekenning ervoor in het FTK) doorgaans tamelijk beperkt. Precies zoals de indieners van het amendement dat hebben bedoeld, kan de bestuurlijke ruimte worden gebruikt om de rechtstreekse uitkomsten volgens de standaardregel zodanig aan te passen dat deze daarbij beter aansluiten. Een aanzienlijk deel van de fondsen heeft dat gedaan of is dat voornemens te doen. In sommige gevallen is een generieke inhaalindexatie toegekend, in andere gevallen is de inhaalindexatie gerelateerd aan de daadwerkelijke achterstand op individuele basis.

• Bijsturing spreidingstermijn

Als enigszins verwant aan de inzet vanwege inhaalindexatie kan de vorm worden beschouwd waarin fondsen de default spreidingstermijn voor de standaardregel toepassen, maar de uitkomsten daarvan aanpassen zodat ze meer in de buurt liggen van de uitkomsten in geval van een spreidingstermijn van één jaar. Voor verschillende fondsen ging het transitieplan, vaak mede vanwege een voorkeur daarvoor vanuit gepensioneerdenorganisaties en overigens niet zelden gebaseerd op misinterpretaties van de werking en bedoeling van de spreidingstermijn, uit van een spreidingstermijn van één, waarna fondsen moesten constateren niet te kunnen voldoen aan de daarvoor vereiste aanvullende onderbouwing. In die aanvullende onderbouwing zou, mede op basis van specifieke kenmerken van de populatie, aangetoond moeten worden dat de alternatieve spreidingstermijn leidt tot uitkomsten die evenwichtiger zijn dan die bij de default spreidingstermijn. Fondsen die op dergelijke gronden geheel of gedeeltelijk afstand hebben moeten doen van de spreidingstermijn van één jaar hebben in sommige gevallen de bestuurlijke ruimte gebruikt om de uitkomsten alsnog meer in lijn te brengen met de uitkomsten zoals ze geweest zouden zijn in de methodiek zoals opgenomen in het transitieplan.

• Verbetering nettoprofijt effecten jongere slapers en/of actieven

Waar in beide voorgaande varianten wordt bijgestuurd ten faveure van oudere deelnemers en gepensioneerden, is de meest voorkomende variant bij fondsen die reeds zijn ingevaren die ter verbetering van de nettoprofijt effecten van jongere slapers en/of actieve deelnemers. In veel gevallen is deze bijsturing gedurende het beoordelingsproces door DNB tot stand gekomen. In termen van nettoprofijt leiden wegvallende positieve effecten van het FTK op langere termijn tot aanzienlijke negatieve nettoprofijt effecten. Die wegvallende positieve effecten houden in belangrijke mate verband met het beslag op aanwezig eigen vermogen dat jongere deelnemers zouden hebben bij voortzetting onder het FTK.

Hoewel de transitie-effecten uitgedrukt in pensioenverwachtingen veelal gunstiger zijn naar mate de deelnemer jonger is (niet in de laatste plaats vanwege het toenemend risicoprofiel), zijn de resulterende nettoprofijt effecten over de opgebouwde aanspraken van jongere cohorten vaak negatief. De mate waarin de effecten negatief zijn verschilt sterk van fonds tot fonds, onder meer vanwege premie- en indexatiebeleid onder het FTK, maar ook vanwege verschillen in vergrijzingsgraad, invaarmethodiek en inrichting van de nieuwe regeling.

Dat nettoprofijt effecten, en verschillen daarin tussen verschillende cohorten en deelnemersgroepen, een prominente rol vervullen in de evenwichtigheidsbeoordeling is volstrekt terecht. Dat fondsen overgaan tot rechtstreekse sturing op diezelfde nettoprofijt effecten lijkt me echter als kwetsbaar aan te merken. Om meerdere redenen zijn nettoprofijt effecten niet de volstrekt objectieve standaard waarvoor ze wel worden aangezien. De vormgeving van de te hanteren sets bevat arbitraire elementen, overige grondslagen beïnvloeden de effecten, en bovendien heeft het FTK-beleid waarmee gerekend wordt een fictief karakter omdat dat beleid gecompleteerd moet worden om tot plausibele uitkomsten te komen. Dat alles doet weinig af aan de waarde van nettoprofijt effecten voor waar ze primair voor bedoeld zijn, namelijk ter beoordeling van de evenwichtigheid, maar maakt wel dat terughoudendheid op zijn plaats zou moeten zijn bij het sturen op een bepaalde minimale of maximale omvang ervan.

Zeker zo kwetsbaar is de variant waarin onderscheid gemaakt wordt tussen slapers en jonge actieve deelnemers van gelijke leeftijd. Inzet van bestuurlijke ruimte ter verbetering van de nettoprofijt effecten van jongere cohorten heeft in de regel de vorm gekregen waarin de opgebouwde aanspraken zodanig worden verhoogd dat de nettoprofijt effecten een bepaalde maximaal geaccepteerde omvang hebben. Omdat jonge slapers doorgaans kleine aanspraken hebben, kunnen voor hen de negatieve effecten sterk worden verbeterd met de inzet van een procentueel zeer beperkt deel van het totale fondsvermogen, dat zich vertaalt in aanzienlijke procentuele verhogingen van hun aanspraken – oplopend tot vele tientallen procenten. Voor jonge actieve deelnemers werkt dat echter niet of veel minder, omdat voor hen de nettoprofijt effecten worden gedomineerd door de toekomstige opbouw. Een verhoging van de huidige aanspraak heeft daardoor voor hen maar beperkt invloed op het nettoprofijt effect. Toch is er wat voor te zeggen dat een euro opgebouwd pensioen van een actieve deelnemer gelijkelijk gewaardeerd wordt als een euro opgebouwd pensioen van een slaper. Met name als een jongere actieve deelnemer binnen afzienbare periode na het transitiemoment slaper wordt kunnen er onwenselijke effecten optreden als de inzet van bestuurlijke ruimte enkel gericht wordt op jonge slapers en niet op jongere actieve deelnemers.

• Uitbreiding compensatie afschaffing doorsneesystematiek

De vierde variant van inzet van de bestuurlijke ruimte ter verbetering van de transitie-effecten die ik wil noemen is de variant waarin het fonds eigenstandig de compensatie, zoals beoogd door sociale partners in het transitieplan, verruimt. Die verruiming heeft tot doel dat ook voor deelnemers die met de ontworpen compensatiestaffel onvoldoende gecompenseerd zouden worden de effecten passend worden gemaakt. Hier wreekt zich dat transitieplannen vrijwel zonder uitzondering te sturend zijn geweest, en zich niet (zoals meer in de geest van de wet zou zijn geweest) beperken tot de doelstellingen van de transitie en het daarvoor geldende evenwichtigheidskader, maar ook de instrumenten tot in tamelijk groot detail beschrijven. Fondsen wordt daarmee de vrijheid ontnomen om de instrumenten, zoals in dit geval het compensatiedepot en de aanwending ervan, afhankelijk van omstandigheden vorm te geven.

Hoewel het enigszins contrair mag heten dat het fondsbestuur, dat in de eerste plaats de opgebouwde rechten en aanspraken zou moeten bewaken, besluit tot ruimere compensatie (hoewel de verruiming die formele benaming veelal niet kan hebben), wijzen de resulterende nettoprofijt effecten uit dat deze wijze van inzet van de bestuurlijke ruimte de evenwichtigheid inderdaad kan vergroten. Dat is wel met name het geval als deze inzet wordt toegekend zoals de reguliere compensatie, namelijk als percentage van de grondslag, en niet (zoals voornoemde varianten), als percentage van het te vormen persoonlijk pensioenvermogen. Die vormgeving kan zeer ongericht uitwerken.

Te bezien is nog of het omgekeerde zich ook kan voordoen, en hoe fondsen in dat geval zullen handelen. Zullen er fondsen zijn die compensatie juist beperken ten opzichte van wat sociale partners overeen zijn gekomen, als zij van mening zijn dat actuele omstandigheden daar aanleiding toe geven?

Behandeling bijzondere pensioensoorten en administratieve aangelegenheden

Buiten de inzet van bestuurlijke ruimte ter bijsturing van de transitie-effecten zijn er ook fondsen die de bestuurlijke ruimte inzetten om bepaalde minder gangbare pensioensoorten op evenwichtige wijze om te kunnen zetten. Hier kan het bijvoorbeeld gaan om pensioensoorten die elementen van voorwaardelijkheid in zich dragen. Er zijn bijvoorbeeld fondsen die ongehuwd ouderdomspensioen kenden, en die deze aanspraken zodanig willen omzetten dat er geen onacceptabele negatieve effecten ontstaan. Dat kan ertoe leiden dat fondsen over de gehele linie teveel waarde toekennen aan deze aanspraken, ter beperking van een eventueel nadeel voor een deel van de aanspraakgerechtigden. De waardetoename op individueel niveau kan aanzienlijk zijn, maar betreft doorgaans kleine aantallen deelnemers, zodat de negatieve effecten op collectief niveau beperkt zijn.

Een ander voorbeeld kan een aanspraak op wezenpensioen met een lagere eindleeftijd zijn, dat in de omzetting wordt behandeld als wezenpensioen met hogere eindleeftijd. Ook kan gedacht worden aan aanspraken die onder het FTK afwijkend werden geïndexeerd (zoals loonindexatie gedurende actief dienstverband, of onvoorwaardelijk geïndexeerde rechten en aanspraken).

Behalve ter vergroting van de evenwichtigheid (door middel van het vermijden van onevenredige negatieve effecten voor enkelingen) kan deze variant ook dienen om de administratieve en uitvoeringstechnische omzetting te vereenvoudigen. Dat is bijvoorbeeld het geval als ongehuwd ouderdomspensioen in de omzetting als ouderdomspensioen wordt behandeld.

Inzet bestuurlijke ruimte en gevolgen voor de timing

Omdat de evenwichtigheid uiteindelijk, althans formeel, op het transitiemoment zelf geborgd moet zijn, zou de inzet van bestuurlijke ruimte ter vergroting van de evenwichtigheid ook op de effecten op dat transitiemoment gericht moeten zijn. Voor zover de evenwichtigheid gemeten wordt in de daarvoor geldende wettelijke normen is dat echter niet goed, of althans niet exact uitvoerbaar. Dat komt omdat het meten van de transitie-effecten op het transitiemoment, alleen al vanwege het verschijningsmoment van de scenariosets, niet te realiseren is binnen het tijdsbestek waarbinnen de persoonlijke pensioenvermogens moeten zijn vastgesteld. Zodoende wordt aan de hand van de transitie-effecten per eerdere kwartaaleindes, vastgesteld voor een bereik aan dekkingsgraden en renteniveaus waarbij de evenwichtigheid wordt aangetoond, bepaald of op het transitiemoment gesproken mag worden van evenwichtigheid.

Inzet van bestuurlijke ruimte die gedreven wordt door transitie-effecten zal om die reden vaak ook gebaseerd zijn op de uitkomsten per enig eerder kwartaaleinde. Daar kan op verschillende manieren invulling aan worden gegeven. Zo kan het zijn dat de inzet van de bestuurlijke ruimte gefixeerd wordt, waarna in elk van de onderzochte scenario’s de evenwichtigheid ervan wordt aangetoond. Of de inzet kan (meer waarschijnlijk) afhankelijk worden gesteld van rente en dekkingsgraad op het transitiemoment. Eventueel kan de daadwerkelijke inzet daarvan door middel van interpolatie worden afgeleid.

Daarbij kan het zich – afhankelijk van de gekozen vorm - voordoen dat de verschuivingen die op basis van een eerder kwartaaleinde zijn vastgesteld, in de vorm van positieve aanpassingen voor bepaalde groepen en negatieve voor andere, elkaar op het uiteindelijke transitiemoment niet meer opheffen. Het meest zuiver lijkt om, bijvoorbeeld door middel van schaling, alsnog te realiseren dat de inzet van de bestuurlijke ruimte over alle deelnemers sommeert naar nul.

Inzet bestuurlijke ruimte en gevolgen voor de communicatie

In de vereisten aan de transitiecommunicatie, als ook in de uitingen daarover van de AFM, wordt niet gesproken over de inzet van de bestuurlijke ruimte. Omdat er (in principe) sprake is van actief ingrijpen van het bestuur in de wettelijke verdeelregels voor het pensioenvermogen, lijkt mij dat er veel voor te zeggen is dat het bestuur daarover ook communiceert. Dat geldt in elk geval op collectief niveau, maar te overwegen is ook om op individueel niveau transparantie over de inzet van bestuurlijke ruimte te betrachten. Als tot die transparantie wordt besloten, dan zou daaraan uiteraard zowel voor ontvangende als voor bijdragende deelnemers moeten worden voldaan. Overigens zou een verplichting tot het verantwoorden van de inzet van de bestuurlijke ruimte in de definitieve transitiecommunicatie alsnog ontstaan als deze in de voorlopige transitiecommunicatie niet of (materieel) anders is opgenomen. Dat omdat de AFM zich op het standpunt heeft gesteld dat verschillen tussen de voorlopige en definitieve transitiecommunicatie dienen te worden toegelicht.

Een complicatie bij het communiceren van de bedragen die met de inzet van de bestuurlijke ruimte zijn gemoeid is dat deze, in geval van de inzet omwille van administratieve redenen, niet per se kenbaar zijn gemaakt. Voor de verantwoording dat de inzet past binnen de eraan gestelde wettelijke grenzen hoeft dat niet problematisch te zijn, omdat de negatieve effecten doorgaans op collectief niveau kunnen worden vastgesteld en de positieve effecten (die groter kunnen zijn) niet aan wettelijke grenzen gebonden zijn. Dat niet cijfermatig inzichtelijk gemaakt kan worden hoe groot positieve effecten op individueel niveau zijn, zou echter wel als een tekortkoming beschouwd kunnen worden.